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以法治化促进档案治理现代化

作者:刘舒妍

来源:老虎机手机验证领28彩金档案报

2020-12-18 星期五

    习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。今年6月新修订的档案法以解决档案治理领域突出问题为着力点,以法治理念为指引,紧紧围绕档案工作“三个走向”,对事关档案治理体系和治理能力现代化建设的一系列制度作出明确规定,有助于充分发挥立法的引领和保障作用,以法治化促进档案治理现代化。

    法治理念根植于一定社会的经济、政治、文化等诸方面必然性要求之中,它是法治的灵魂,体现了法治的精神实质和价值追求,所要解决的是为什么实行法治以及如何实现法治的问题。新修订的档案法集中体现了3点法治理念。

    一是促进权利保护。现代法治特别强调权利保护。权利一般是指法律赋予人实现其利益的一种力量,权利的实现离不开法律的支撑。传统层面上,档案事业领域管理色彩较为浓厚,不太重视档案相关主体的权利保护。但在实际操作中,档案从产生到最终销毁或永久保存,整个过程都与权利主体密切相关。如档案形成者对档案的所有权、公民查找利用档案时的利用权、档案文献编纂者对档案的著作权、档案馆工作者的职业权利、个人档案信息中涉及的个人隐私权等。过去,虽然相关制度对与档案相关的权利也有涉及和规定,但由于权利主体不明确、权利内容不明晰、权利救济途径缺乏,相关权利主体的利益不能得到很好的保护,也给档案工作的开展带来诸多不便。为改变上述状况,确保公民合理利用档案、保障档案价值的有效实现、保护档案工作人员的职业积极性等,新修订的档案法把权利保护摆在了重要位置。

    二是规范权力运行。现代法治强调权在法下、依法行政。权力作为实现公共管理的强制性力量,其产生和行使不能离开法律的规范。传统层面上,在档案事业领域,依法治档、依法管理的意识还不够强,档案管理还存在授权不明、权力过泛、权责不明、体制不顺畅、程序不健全、责任不到位等问题。新修订的档案法积极适应法治政府建设需要,强调依法治档,强调政府职能转变,强调要发挥档案主管部门在档案治理中的主导作用,进一步完善了档案工作领导体制和管理体制,明确了主管机关和相关管理主体的档案管理权力和责任,规范了执法程序,健全了执法监督机制。这些举措使得权力运行的规范性大大提高,为更好发挥档案主管部门在推进档案治理体系和治理能力现代化中的作用、提高档案治理效能奠定了基础。

    三是注重利益平衡。档案事业是事关党和国家事业全局的综合性事业,涉及国家和社会的各个领域和各个方面。档案管理利用活动涉及几乎所有社会主体,如国家机关以及档案主管部门、档案实体管理机构、机关、团体、企业事业单位、组织和公民个人等。在市场经济背景下,这些主体在档案管理利用过程中的利益不尽相同,利益关系也错综复杂。新修订的档案法充分考虑到社会利益的复杂性,尽最大限度确保做到妥善平衡。例如,关于取消档案利用不合理的收费这一规定,在具体操作实践中就存在利益平衡的问题。笼统取消所有收费,会导致部分档案利用者不顾实际需求,漫无目的地要求复印档案,从而造成大量人力、物力、财力的浪费。新修订的档案法在肯定“利用档案不收费”这一利民惠民政策的前提下,通过区分费用的不同种类,明确将复制、邮寄等工本费视为合理的费用,通过利益平衡,解决了具体操作实践中的难题。此外,在档案公开与隐私保护、严格管理与方便利用等问题上,新修订的档案法都作了较为妥当的平衡处理。

    新修订的档案法从原来的6章27条增加到8章53条,篇幅几乎增加了一倍。这些修订既涉及领导、管理体制的调整完善,也涉及治理主体塑造、治理机制的健全完善,更涉及档案管理利用领域相关主体权力、权利、义务、责任的重新划分和配置。通过这些制度层面的修改完善,档案工作法治化水平大大提高,档案治理体系实现了再塑造。

    一是对治理体制进行了顶层设计。新修订的档案法确立了“党委统一领导+政府分级主管”的体制,档案治理体系框架更加完善。党的领导是档案事业必须遵循的第一位原则和根本政治保证,“为党管档”是档案工作者的神圣职责。新修订的档案法对此进行了旗帜鲜明的强调,把坚持老虎机手机验证领28彩金共产党对档案工作的领导写入了法律。这一规定有利于发挥党的领导这一制度优势,做到上下贯通、左右联动、执行有力,确保档案事业健康发展。落实好这一要求,要充分认识加强党对档案工作领导的重大意义,进一步健全党领导档案事业的制度和工作机制,把党的领导落实到档案工作全过程和各方面。同时,新修订的档案法进一步明确了各级人民政府加强档案工作的责任,健全了统一领导、分级管理的体制机制,从而为档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应提供了法律保障。新修订的档案法第二章“档案机构及其职责”第八条明确规定“国家档案主管部门主管全国的档案工作,负责全国档案事业的统筹规划和组织协调,建立统一制度,实行监督和指导。县级以上地方档案主管部门主管本行政区域内的档案工作,对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”,将“档案行政管理部门”改为“档案主管部门”,进一步理顺了档案管理体制,实行分级管理,明确了各级档案主管部门的管理职责。第九条新增“中央国家机关根据档案管理需要,在职责范围内指导本系统的档案业务工作”的规定,明确了中央国家机关加强条线档案管理的职责,进一步健全了档案工作条块结合的管理体制。

    二是对治理主体结构进行科学塑造。治理体制是框架,搭建基本形状;治理主体结构是经络血脉,提供运转动力。治理主体结构是治理主体分立勾连形成的网络体系,主要包括治理主体设定、各自的角色定位、各自的权利(权力)义务(责任)等。新修订的档案法从新时代档案事业发展实际出发,对治理主体结构进行了统筹谋划、科学设计,主要有两个突出特点。一方面是治理主体多样化,形成了元治理主体、行政主体、服务主体、产生利用主体等多元化主体网络。党作为领导力量,是“元治理”主体;档案主管部门作为主管机关,是档案治理行政主体;档案馆是专责性档案实体管理机构,是服务主体;机关、团体、企业事业单位、组织等是档案产生、利用、保管者,是参与主体;自然人作为档案的形成者和利用者,也是参与主体。另一方面是主体的角色定位更加精准,权利(权力)义务(责任)配置更加科学合理。如强化档案主管部门的职责任务,对监督检査、行政处罚等作出明确规定,进一步发挥主管作用;要求档案馆创新服务形式,强化服务功能,提高服务水平;建立档案工作责任制,明确机关、团体、国有企业事业单位和其他组织文件材料归档范围,规定非国有企业、社会服务机构等单位的档案管理责任等,进一步明确各治理主体的行为规范,增强了档案治理体系的科学性和适用性。

    三是治理工具更加科学多样。治理工具是实现治理目标的手段。顺应从管理到治理转变的时代潮流,新修订的档案法对治理工具进行了较大革新。首先是对传统的行政性治理工具进行强化,如强化档案主管部门的监督检査,对其内容范围、程序方法、违法行为线索处置等作出明确规定;完善了档案行政处罚的规定,并新增了对档案服务企业违法行为的处罚规定。其次是引进新治理工具,实现治理工具多样化。如推进合作治理,在档案宣传教育和国际交流领域实行合作制度,鼓励社会力量参与和支持档案事业。如实行交易式治理,制定档案事务委托服务制度。顺应信息化发展需要,新修订的档案法还对用好信息化治理工具作出了规定。第五章“档案信息化建设”明确了各类治理主体推进档案信息化的责任,明确了电子档案的法律效力,并对档案信息化内容作了具体规定、提出了明确要求。

    此次档案法修订是我国档案事业发展的里程碑,是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求,走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志,必将对新时代老虎机手机验证领28彩金特色社会主义档案事业高质量发展产生重大而深远的影响。档案治理体系和治理能力现代化是系统工程,法律修订只是走完了第一步。接下来,还要加强和完善党对档案事业的领导,坚持以人民为中心,积极回应人民群众对档案服务的新要求新期待,坚持在法治轨道上推进档案治理体系和治理能力现代化,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、有效管理、优化服务的能力,努力在法律实施中把制度优势转化为档案治理效能。

    原载于《老虎机手机验证领28彩金档案报》2020年12月10日 总第3613期 第三版

 
 
责任编辑:张雪
 
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